作者:薛曉東、黃瑞麗

一、發展電子政務是信息化社會的客觀要求

電子政務是繼電子商務之后信息技術應用的又一個熱點。電子政務最重要的內涵,就是運用通信技術、計算機技術和網絡技術,打破行政機關的組織界限,建構一個電子化的虛擬機關,使得人們可以從不同的渠道取用政府的信息及服務,而不是傳統的要經過層層關卡書面審核的工作方式;而政府機關間及政府與社會各界之間也是經由各種電子化渠道進行相互溝通,并依據人們的需求、人們可以使用的形式、人們要求的時間及地點,提供人們各種不同的服務選擇。實施電子政務,實際上就是把工業化模型的大政府轉變為新型的管理體系,以適應虛擬性、全球性、以知識為基礎的數字經濟,同時也適應社會的根本轉變。電子政務與傳統政務在操作上有很大的區別。傳統政務實際上是一種高成本、低效率的粗放管理方式。電子政務則通過先進生產力來解放管理能力,它在降低管理成本的同時,提高了管理效率。傳統政務容易疏遠政府與群眾的關系,也容易使中間環節發生腐敗和“腸梗阻”。電子政務在今天還只是政府上網,政府建立網站,把一些可以公開的信息資源開發出來。但其最終的目標將是政府對群眾的要求進行更快捷的反應,更直接地為社會服務。因此,發展電子政務有利于樹立各級政府及各部門在網絡上的形象,提高政府工作的透明度;有利于勤政、廉政建設,極大地豐富網上信息資源,拉動IT產業的需求并帶來巨大的商業機會,為我國信息產業的健康發展形成一個良好的“生態環境”。電子政務的興起與發展是信息化社會的客觀要求:

(一)互聯網革命使電子政務的發展成為必然,同時也為電子政務的發展提供了可能以開放、共享、多向、交互為特點的互聯網的發展,向全球各個角落以幾何級數擴張,滲透到人類生活的各個方面,對國家的政治、經濟、社會、軍事、文化形態等方面產生重大影響。目前,世界各國都在積極倡導建設“信息高速公路”,在“信息高速公路”的五大應用領域中,電子政府被排在了第一位,之后是電子商務、遠程教育、遠程醫療和電子娛樂。互聯網革命為電子政務的發展提供了從頁面制作、審批、更新、流程管理、應用開發、安全性保證與后臺應用系統(如OA和業務系統)集成的以及交互支持的一整套行之有效的管理模式、運營方法和技術平臺等支持。因此,如何運用互聯網技術發展電子政務,實現以電子化、自動化手段提高行政效能和行政管理水平,從而更科學更有效地為企業、公眾和整體經濟、社會服務,已成為信息時代各國政府越來越緊迫的一項工作。

(二)提高政府辦事效率要求發展電子政務

傳統的工業化模型的大政府,其特點是集中管理、分層結構、在物理經濟中運行。而信息經濟時代,數字化、網絡化、全球化的特點要求建立與之相適應的新型的管理體系,即實行電子政務,把大量頻繁的行政管理和日常事物都通過事先設定好的程序在網上實施,而把大量決策權下放給團體和個人,以提高政府部門的辦事效率。

(三)提高政治生活民主化程度要求發展電子政務

信息傳播是現代民主體系的一個關鍵,從技術角度看,沒有現代意義上的大眾傳播,如報紙、廣播、書籍等出現,現代民主往往難以有效運轉。網絡以其信息傳播快、同步化、即時性的特點,比以往所有的傳播信息都要來得快、來得多,從而對政治參與提出了重大挑戰。由于個人以前所未有的方式獲取信息,而信息交流也更為頻繁,因而對政治信息的了解、知情的渴望也更強烈;加之信息跨國界的傳播,使民主比以往更加成為人們的一種需求。這些因素有利地推動了現代民主在全球范圍內的傳播。對大多數國家而言,由于信息傳遞和其他物質狀況的限制,只能采取代議制形式。當信息技術迅速推進時,當信息呈網絡化傳播時,當人們可以實現坐在電腦前用鼠標點擊一下就完成傳統復雜的選舉時,代議制民主將逐漸讓位于“直接民主”,從而提高人們的政治參與程度,提高政治生活的民主化。

(四)信息時代國際政治格局的變化要求發展電子政務

互聯網革命帶來了政治革命,互聯網以其經濟實效的優點掀起一股對傳統政務改革的浪潮。現在,建一個政治性網站只需花幾百或幾千美元,而維護這樣的網站每月也只需花三十美元左右,且用電子郵件傳播政治主張不但不花錢,還很有效。此外,互聯網傳播速度快,可以及時更新宣傳內容等特點,使政治文件一出來就可以立即上網并通過電子郵件向全球傳播;互聯網可以繞過新聞媒體的過濾,原汁原味地向潛在的支持者傳播;互聯網打破了傳統媒體按地域傳播的局限,可以分問題直接與關心這些問題的受眾見面。這一切變化使得信息時代將演變成兩個截然不同的文明:生活在電子網絡世界內的一族人和生活在網絡世界之外的另一族人。而新時代中巨大的裂變也是在那些其生活越來越與網絡聯系在一起的人與那些根本接觸不到這種新的人類經歷的人之間進行的,與此相適應,新時代的地緣政治斗爭在越來越大的程度上是圍繞著獲得地方和全球文化和以商業形式攜帶文化內容的通信渠道進行的。在這個時代里,那些迅速建立政府網絡,實行電子政務的國家將能夠確立世界的標準,并領先于其它國家。

二、信息化社會電子政務的基本形式及實施

電子政務作為各級政府機構政務處理的電子化,主要包括政務電子化、信息公布與發布電子化、信息傳遞與交換電子化、公眾服務電子化等。

(一)電子政務的應用形式

政府職能宣傳:公布政府職能、機構設置、辦事程序、新聞發布等;政府公文系統:公文制作及管理電腦化作業,并透過網絡進行公文交換,隨時隨地取得政府資料;政府事務協作:建立政府整體性的電子郵遞系統,并提供電子目錄服務,以增進政府之間及政府與社會各部門之間的溝通效率:網上信息查詢:建立各種資料庫,并提供人們通過網絡等方便的方式取得;網上便民服務:政府部門和各職能局在網上設立投訴熱線,及時幫助市民解決問題;電子報稅:在網絡上或其他渠道上提供電子化表格,提供人們從網絡上足不出戶報稅;網上報關:企業直接在網上申報進出口貨物,實現無紙化報關;網上采購及招標:在電子商務的安全環境下,推動政府部門以電子化方式與供應商連線進行采購、交易及支付處理作業;網上福利支付:運用電子資料交換、磁卡、智能卡等技術,處理政府各種社會福利作業,直接將政府的各種社會福利支付交付受益人;網上身份認證:以一張智能卡集合個人的醫療資料、個人身份證、工作狀況、個人信用、個人經歷、收入及繳稅情況、公積金、養老保險、房產資料、指紋等身份識別信息,通過網絡實現政府部門的各項便民服務程序。

(二)電子政務的實施

電子政務的實施可分為四個階段:第一個階段,政府各部門和機構通過政府網站發布和公告政府信息,以便利公民和法人。目前世界上不少政府已經達到了這一階段。第二階段,這些網站變成“雙向溝通”的工具,允許公民在網上向政府提供自己的信息,如住址的變更等,而不再用電話、寫信或跑腿的方式。第三階段,人們可以在政府網站上從事一些正式的、可以計量的價值變換活動。如更新執照、支付罰款和網上報名,其中一些更精細的網站版本還可以引導申請人主張某項權利或登記退稅。這類網站用一些基本的基于網絡的自我服務取代了以前由公務人員從事的工作,同時需要網下渠道的配合,這對舊有的政府工作方式和流程發起了挑戰。最后一個階段離我們還有很遠的一段距離,這便是一個綜合的政府門戶網站,它把政府的所有服務功能全部整合在一起,并以公民和法人的特殊需求和活動為依據提供通向這些服務的路徑,而不再是按照政府的部門和機構劃分來提供服務。

三、我國電子政務發展的現狀及功能分析

我國是世界上第二大電腦市場,電話、無線通訊市場在國際上也居于前三位。但另一方面,目前英特網上只有不足千分之一的信息是中文信息,這與漢字在世界上擁有最多使用者的情況是極不相稱的。長期以來,我國政府部門掌握著社會資源中80%的有價值的信息以及3000多個信息數據庫,但其中大部分信息資源沒有被充分開發和有效利用,大部分數據庫也都還是死庫,沒有在市場流動中發揮出應有的增值作用。這種局面將導致政府部門的職能無法得以快速、高效行使,企業與個人也無法通過正規渠道獲取所需要的各項信息與服務,從而給整個社會的經濟效益帶來較大的損失。1999年1月22日,由中國電信總局和國家經貿委經濟信息中心主辦、聯合40多家部委(辦、局)信息主管部門共同倡議發起的“政府上網工程啟動大會”在北京舉行,由此拉開了“政府上網工程”的序幕。“政府上網工程”是電信總局和相關部委信息主管部門策劃發動和統一規劃部署,各省、自治區、直轄市電信管理局作為主要支持落實單位,聯合信息產業界的各方面力量(ISP/ICP、軟硬件廠商、新聞媒體),推動我國各級政府各部門在163/169網上建立正式站點并提供信息共享和便民服務的應用項目,逐步構建我國的“電子政府”。在該項“工程”實施中,針對政府信息資源的開發利用出臺了“三免的優惠政策”,即在規定期限內“減免中央及省市級政府部門網絡通信費、組織ISP/ICP免費制作政府機構部分主頁信息、組織ISP/ICP免費對各級領導和相關人員進行上網基本知識和技能的培訓”。隨著政府上網工程的深入,信息產業部會同相關部委出臺特殊政策以保障該工程的落實,如對于政府信息資源開發項目提供資金、機制上的政策傾斜,對于信息服務商減免稅收和獎勵,工程實施情況列入各級政府政績考核等等。同時,開拓多渠道、多途徑的投資來源,以股份制、合作、代理等多種方式運營政府站點,實現以“信息源養信息源”的良性循環。實施“政府上網工程”,發展我國電子政務具有以下功能:

第一,便于樹立中國各級政府在多媒體網上的形象,組織和規范各級政府的網站建設,提高政府工作的透明度,降低辦公費用,提高辦事效率,有利于勤政、廉政建設,同時大幅度提高政府工作人員的信息化水平。

第二,將各級政府站點建設成為便民服務的“窗口”,幫助人們實現足不出戶完成與政府各部門的辦事程序,為實現政府部門之間、政府與社會各界之間的資訊互通及政府內部辦公自動化,為最終構建“電子政府”打下堅實基礎。

第三,信息網絡正在成長為“第四媒體”,將成為人們獲得信息和實現社會各種功能的主要載體,因而抓住時機實施“政府上網工程”,可以改變我國信息化建設領域長期以來在硬件、軟件和信息服務業投資上的嚴重比例失調的狀況,極大的豐富網上的中文信息資源。

第四,“政府上網工程”通過政府對信息產業界主要力量引導和組織,促使政府在短時期內上網,實現政府信息資源的市場價值,引導和形成新的消費熱點和經濟增長點,從而帶動相關產業群落的發展,營造有利于我國信息產業發展的“生態環境”,加速我國信息產業和國民經濟信息化的發展。實施“政府上網工程”,在公眾信息網上建立各級政府部門正式站點,提供政府信息資源共享和應用項目,只是實現我國邁入“網絡社會”、發展電子政務的第一步。第二步是將政府站點與政府的辦公自動化網聯通,與政府各部門的職能緊密結合,把政府站點演變為便民服務的窗口,實現人們通過網絡完成與政府部門的辦事程序,構建“電子政府”。第三步是利用政府職能啟動行業用戶上網工程,如“企業上網工程”、“家庭上網工程”等,實現各行各業、千家萬戶聯入網絡,通過網絡既實現信息共享,又實現多種社會功能,形成“網絡社會”。目前,我國“政府上網工程”的實施任務主要仍集中在第一步。迄今為止,該“工程”的發起單位已增至60多家,以gov.cn為域名的政府網站從最初的145個已發展到目前的近3000個,其中部委級站點占10%,省級站點占26%,市級站點占30%,縣以及縣級以下的的虛擬主機形式站點占34%,從而大大推進了發展電子政務、實現由傳統政府的管理職能向現代政府的管理職能轉變的步伐。

四、我國電子政務發展所面臨的問題分析

我國在發展電子政務、推動政府管理體制改革的過程中,同樣面臨許多急需解決的問題。這些問題的存在是與電子政務本身發展的特點以及我國現階段的實際情況分不開的。首先,電子政務的發展、成熟、完善是一個漫長而又艱難的過程。幾乎沒有例外,世界上大多數政府都對互聯網反應遲鈍,盡管互聯網起源于美國國防部的一項計劃,但大多數政府部門還是認為它們的主要職責是創造一個良好的環境,使得互聯網經濟和社會效益得以最大程度的發揮,而并沒有想到要用這種新技術來改變政府自身的行為方式。即使認識到了,在具體實施電子政務的過程中,政府卻不得不對發展的速度慎之又慎。因為政府肩負著為盡可能大的范圍內最廣大公眾提供信息和服務的使命,這意味著政府必須要發展所謂“全民互聯”技術,以滿足形形色色的用戶需求。政府每前進一步,都必須加倍小心地帶領龐大的公眾隊伍同步前進;政府每投一筆資金,都必須加倍地對其開銷負起責任。這些因素決定了包括美國在內的任何國家電子政務的發展速度都是非常慢的。其次,互聯網技術在我國的發展還不完善,我國在信息技術、設備、人員等方面還存在著許多亟待解決的問題和困難,加之我國目前仍處在社會主義初級階段,人口多、底子薄、資金短缺、資源匱乏的具體國情,都決定了我國在發展電子政務時,應本著自身的具體條件,結合國外政府推行電子政務的先進經驗和技術,走一條有中國特色的的信息化電子政務的道路。具體來講,我國在發展電子政務過程中應注意以下幾方面的問題:

(一)數字鴻溝的問題

信息時代給人類帶來了先進的信息及通訊技術,使世界各國都獲得了進入網絡經濟和網絡社會的歷史契機。但是,信息時代也給人類帶來了一個不容忽視的問題,即數字鴻溝,這個問題無論在發達國家還是發展中國家都普遍存在。在美國,有60%以上的網絡用戶是年收入超過7.5萬美元的家庭;在英國,高收入家庭接入互聯網的比例是50%,而那些低收入家庭接入互聯網的比例只有3%,經濟條件制約著他們成為E公民;在中國,數字鴻溝的問題更為明顯,經濟發展的不平衡以及地區之間的軟硬條件差異造成的結果是,絕大多數利用現代科技的家庭都是收入較高者,而相當多的人仍然沒有能力、沒有機會去認識和享受現代科技所帶來的新鮮事物。數字鴻溝的問題在很大程度上阻礙了各國電子政務的發展進程。

(二)觀念轉變的問題

長期以來,與文字打交道是我國政府部門的主要工作之一,政府機關繁雜的各種文件、計劃、報告、通知、統計、信函、電文、備忘錄等等,從擬稿、上級修改、定稿、批復等環節無一不是通過大量公務員及層層領導的手工撰寫而完成,再由打字員打印、校稿,最后簽發、存檔,幾十年如一日。這種工作方式雖然培養和造就了一大批業務精干的公務人員,但效率仍然很低。隨著信息化浪潮席卷全球,建立一個迅速高效、節約方便、安全可靠、容量大、功能強、24小時全天候的信息管理系統已經成為提高管理水平的重要手段。為了盡快地實現政府職能的現代化轉變,為了更好地為公眾服務,我國政府必須加緊轉變觀念,為邁入無紙化辦公的信息時代做好準備。

(三)網站建設的長期性問題

目前,我國的政府上網工程雖然已取得初步成效,但許多已建立的政府網站都存在著短期效應的弊端。一些地區在沒有做好充分調查準備的情況下,倉促建網,但熱過一陣后,投資幾十萬甚至上百萬元建立的網站便再也無人問津。這不僅有悖于國家提倡政府上網的初衷,而且造成了人、財、物等資源的極大浪費。還有一些地區在興建政府信息網絡的過程中,由于缺乏長遠的戰略計劃,造成地區內網絡基礎設施的重復性建設,既給各政府垂直機構之間的信息溝通造成不便,又違背了區域性網絡的“一個大腦和一套神經系統”原則,增大了建設地區性統一政府網絡的難度。

(四)在實施“政府上網工程”、建立政府網站的過程中,還要注意網絡安全與保密問題通過設立電子認證機構、運用相關的防毒和安全技術、制定規范電子政務安全性法規等措施,保證電子政務的安全性;信息技術水平問題,通過引進和吸收國外先進的信息技術,保證我國電子政務戰略計劃的順利實現;數據來源的復雜性問題,通過加強政府各部門以及地方政府間的協調,努力把數據庫應用系統建設得既相互獨立又相互連接,避免重復建設;同時注意提高信息的更新速度,保證廣大公眾及時、準確地了解政府各部門的最新動向,實現政府網站的窗口職能。電子政務戰略計劃是一個龐大的系統工程,在實施這一計劃的過程中,我們必須正確對待種種可預見或不可預見的難題,通過采取一系列的配套措施以保證戰略計劃的順利實現,推動我國電子政務的發展。