加快行政管理體制改革，建設服務型政府，是黨的十七大做出的重要戰略部署。黨的十七屆二中全會審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，確立了到2020年我國深化行政管理體制改革的總體目標和今后5年的重點任務。

服務型政府的要求

本次行政管理體制改革雖然是以往多次同類改革的繼續，但有很大的不同，其鮮明特征是，將建設服務型政府作為我國深化行政管理體制改革的核心目標，并貫穿于我國全面建設小康社會的整個歷史進程。這是將跨越“三個五”規劃期的、持續性的改革，它不是面向表面層次的機構設置，而是面向深層次的政府職能轉變。可以說，改革的根本目標是政府的職能轉型，使之成為適應當代中國經濟社會發展要求的服務型政府。

什么是服務型政府？建設服務型政府都有哪些要求？對此，胡錦濤總書記有過精辟的論述：

“建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。”

“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要優化政府組織結構，加強公共服務部門建設，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系，加快法治政府建設，全面推進依法行政，依法規范政府職能和行政行為。”

“要按照全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的要求，圍繞逐步實現基本公共服務均等化的目標，創新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共服務設施建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。”

“要加強對建設服務型政府的實踐探索和理論研究，深入分析新情況新問題，及時總結實踐經驗，認真借鑒國外有益做法，促進服務型政府建設。”

胡錦濤總書記的這四段重要講話從建設服務型政府的目標、關鍵因素、重點任務、指導思想、建設思路等方面全面闡述了服務型政府的建設理念，為我國開展服務型政府建設指明了正確方向。

服務型政府從本質上講，是以人為本、惠及全民、保障民生、依法行政和為人民服務的法制政府，這亦是我國建設服務型政府的根本目的。建設服務型政府的基本要求是，通過推進行政管理體制改革，實現政府職能轉變，創新政府管理，并通過一個歷史時期的持續改革加以實現。在促進服務型政府建設的方法中，必須加強實踐探索和理論研究，及時總結經驗，并要認真借鑒國外的有益做法。

面對服務型政府的建設要求，已經開展了長達五年半以上的電子政務建設處于何種地位？在當前應當發揮怎樣的作用？有何反思和改進？應當是每一個從事這項建設的領導、專家學者和工作人員深入思考的重要課題。

電子政務與服務型政府的關系

從當代信息社會的理論和國際上政府信息化實踐的角度講，電子政務與服務型政府有著天然的淵源。服務型政府并非是行政管理學中舊有的概念，它與政府信息化密切相關，至少在今天它被賦予了全新的信息化涵義。

國際上對服務型政府的共性理解是，以公眾為中心，通過政務公開和政府與公眾廣泛互動，持續地推動以公眾滿意度為目標的政府管理創新與變革，不斷提高政府工作的透明度，不斷提高行政效率和降低行政成本，形成公眾廣泛參與下的全新的服務型政府職能模式。

需要指出，服務型政府是在國際上電子政府（e-Government）建設大潮出現之后才成為公共行政管理的理論熱點和實踐重心的。正是由于電子政府建設，政府利用信息網絡技術，整合政府資源，形成跨部門的“一站式”服務，使公眾可以在任何地點、任何時間均可獲得政府的公共服務，形成了所謂“無時不在、無處不在”的“全天候”政府。政府利用信息網絡技術，與公眾越來越廣泛和深入地實現互動，工作透明度和公眾參與度空前提高，政府對公眾的服務質量和效率大幅度提升，政府管理從剛性的管制型政府邁向公眾廣泛參與的治理型政府。

國際上電子政府建設的顯著特征是以公眾對政府服務的滿意度為績效評價體系的核心。從信息化的意義上講，服務型政府即是國際上所說的電子政府。對我國而言，繼續推進電子政務是建設服務型政府的必要條件;電子政務必須能夠支撐和服務于我國建設服務型政府的歷史性要求。

電子政務的價值:支撐改革和創新

長期以來，我國在電子政務建設中缺乏理論研究和實踐指導，致使電子政務的核心社會價值究竟是什么，應當以什么理念作為電子政務發展的驅動力等重要問題一直沒有確切的答案，造成建設績效不佳和公眾認知度不足。電子政務不是在原有政府組織架構和業務流程上使用信息技術，這是國家信息化領導小組下發的“國家電子政務總體框架”的明確要求，亦是國際上成功的政府信息化的廣泛共識。但這卻成為我國電子政務建設中長期面臨的難題。

電子政務的核心社會價值是什么？是支撐行政管理體制改革和政府管理創新。改革、創新是電子政務發展的根本驅動力。

近年來，國際上電子政府建設實踐已經充分證明了這一點。澳大利亞等國提出建設“一體化的政府”，即在業務優化和重組的基礎上為公眾服務；英國在其電子政府戰略中提出建設“變革的政府”，推進流程、機構、人員方面的改革，使政府更具變革性;韓國制定《2003年～2008年電子政府發展規劃》，目標是“通過建設跨機構的無縫在線服務，打造世界一流的電子政府國家，躍入聯合國電子政府指標的世界前5位”，韓國已于2006年提前實現了這一目標。

在我國，無論是黨和政府的有關文件，還是黨和國家領導的指示都反復強調了同樣的思想。溫家寶總理于2003年指出：“電子政務從根本上講，就是要提高行政效率，降低行政成本，改進政府管理，方便人民群眾。”

2006年，溫家寶總理在對國家信息化領導小組召開的“全國電子政務工作座談會”上做出重要指示：“加快電子政務建設，推進行政管理體制改革，提高政府工作效率和公共服務水平，為公眾參與經濟社會活動創造條件。”

可見，電子政務始終是與政府行政管理體制改革和政府管理創新聯系在一起的。

我國將英文電子政府（e-Government）一詞譯為電子政務，目的是便于人們理解，并與以往的政府信息化建設銜接。這就造成了中國人和外國人對e-Government這個詞有著不同的理解。事實上，“政府”和“政務”的內涵有很大差異。電子政府強調的是政府全局信息化，不僅包含政府各部門，且包含司法、行政、立法在內的廣義政府信息化，必然針對政府整體的行政職能架構和效率成本，本質上是針對政府的管理創新和改革，以減少政府的管理環節和層次，實現結構性高效率、低成本和持續發展，為公眾提供信息社會條件下的最佳服務。

但是，電子政務一詞極易被理解為政府各部門內部，或國家各大系統自身的政務信息化建設，是工作方式和工作方法的改進，與政府全局的關系并不重要，更不涉及管理體制改革。我國電子政務建設中普遍存在的過分強調地方和部門分別自建，過分強調部門的特殊性，過分考慮部門利益的重縱輕橫現象，跨部門集中建設和信息共享步履維艱等難題，甚至管理體制長期得不到健全和完善等，不能不說與這種認識誤區有很大的關系。

電子政務支撐服務型政府

電子政務在建設服務型政府中的作用是什么？恰恰是能夠支撐政府職能轉變和管理創新，恰恰是能夠支撐政府的行政管理體制改革。但是，能否做到這一點取決于電子政務的建設理念、管理體制、建設模式與應用架構。

北京市東城區《依托數字城市技術創建城市管理新模式》電子政務項目，從政府體制創新和管理創新入手，建立了跨部門的城市管理委員會，建立城市管理指揮中心和監督中心，實行雙軸化、監管分離的新型城市管理模式，通過政務流程的集成整合和再造，實現政府服務的高質量、高效率和低成本。在一年多的時間內，這種模式即在全國數十個城市得到成功推廣，并贏得公眾的廣泛認可和好評，該項目具有的普適性充分體現了其科學性。該項目最具價值的經驗是，政務流程的全集成整合，可以有效地適應行政管理體制改革中機構變化的不確定性。也就是說，這是一個可以持續地適應和支撐行政管理體制改革和政府管理創新的電子政務系統。

我國當前普遍實行的“部門自建電子政務”建設模式無論從績效上看，還是從管理上看，都已經被實踐證明是高成本、高風險、低績效和不理想的，其最大的弊端正是難于支撐行政管理體制改革和政府管理創新。

這種以政府部門職能為對象、面向政府機構的電子政務建設模式極易模仿原有組織結構和工程流程，使信息化所具有的跨部門、跨地域的資源整合和流程優化重組能力無用武之地，除大幅度增加行政成本外，必然加固部門與其職能之間的“剛性”依存關系，加劇部門之間的業務分割，使以轉變職能為主要目標的行政管理體制改革難上加難。

有人會講，通過信息資源整合技術，這種分散建設的模式照樣可以實現跨部門的業務協同。的確如此，我國當前對于跨部門應用主要通過統一網絡平臺上的工作流調度和數據交換中心實現跨部門協同辦公。問題是，這種網絡應用模式行政成本過高，由于其分散建設，各部門都要建有IT基礎設施和應用系統，要實現業務協同必然需要繼續加大行政成本，且技術難度大、標準化程度低、可靠性差、管理復雜、信息安全風險大，很難有良好的績效。不僅如此，這種協同服務的前提是，所有的協同部門都處于穩定狀態。

因此，其最大弊端是難于支持變革。一旦遇到行政管理體制改革，相關機構的業務系統有可能無法正常發揮作用，整個協同業務將出現斷裂。只有在改革結束、機構又處于穩定狀態之后，再經過重建，它才可能繼續提供跨部門協同服務。

如果以政府社會管理和公共服務的事項全流程為對象，面向政府管理創新開展電子政務建設，將跨部門協同業務相關的各個部門的工作流程整合，在統一網絡平臺上統籌集中構建面向該事項全流程的應用系統，相關各部門的公務員通過在線接入方式聯合協同辦公，共同使用經無縫集成的全流程跨部門應用系統為公眾服務。在這種新型應用架構下，政府為提高服務滿意度而對流程采取優化、重組的管理創新，將體現為無縫集成的全流程跨部門應用系統的版本更新。公務員只要經過事先培訓，即可如同電話號碼割接那樣，利用新版本不間斷地、持續地實現對公眾的創新服務。

這就有可能使以往階段發生的、以分分合合為特征的、行政成本巨大的、社會效果較為激烈的行政管理體制改革，通過動態的、漸變的、持續的、低成本的、更加以人為本和人性化的、比較和諧的政務創新方式加以實現。重要的是，這種跨部門應用架構將使政府的職能與機構之間的剛性依存結構弱化、柔性化。換言之，它可靈活增加，亦可動態減少，構建正如學者所描述的“隨需而變的政府”。

政府部門的權力是由其職能決定的。在此應用架構下，部門履行其職能是通過獲得無縫集成的全流程跨部門應用系統中的相應權限實現的。當機構改革使部門的職能轉變時，只需將其使用權限賦予另一個得到該職能的部門，經過培訓即可實現職能和權力的轉移。只要事先的培訓到位，職能轉變和機構改革期間將不會造成政府服務水平的中斷、下降，且是低成本、甚至可能是零成本的。

我們可以看到，這種無縫集成的全流程跨部門應用系統將能夠適應行政管理體制改革中機構變化的不確定性，因而能夠動態、持續地支撐政府的改革和創新。這正是我國建設服務型政府，到2020年完成行政管理體制改革歷史任務所需要的信息化支撐平臺。（作者:陳拂曉）