從全球實踐看，信息技術應用與制度創新密切關聯，相互促進。電子政務是信息技術革命與各國政府行政改革運動的共同產物，電子政務發展與政府管理體制機制創新具有相輔相成、不可分割的依存關系。我國電子政務經過十多年發展取得了重要成就，當前正在進入新的歷史階段：全面建設服務型政府對電子政務公共服務提出了更高要求，以云計算為代表的新一代信息技術要求電子政務轉變發展方式，電子政務進入深化整合的“制度重于技術”時期。站在新的歷史起點，認真梳理發展現狀、加快轉變發展思路，已迫在眉睫。

1存在問題

“十一五”時期，我國電子政務水平邁上了新臺階，電子政務已成為治國理政能力的重要手段。但與國際先進國家相比，我國電子政務整體水平不高，距離構建服務型政府的要求還相差很遠。

1.1電子政務基礎水平不高

據聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）近幾年對192個成員國電子政務的調查顯示，目前我國電子政務就緒指數僅接近于世界平均水平，與發達國家相比還存在很大差距（表1）。

表1近幾年我國電子政務就緒指數情況

（注：電子政務就緒指數（E-governmentreadinessindex）是一個復合指標，包括政府網站指標、基礎設施指標和人力資源指標。電子政務就緒指數用于評估電子政務本身能夠提供服務的范圍和內容。2010年，聯合國對電子政務就緒指數的測量指標進行了調整，并將其更名為“電子政務發展指數EGDI”。）

1.2電子政務公眾參與度不高

公眾參與是政府網站體現民主、加強輿情引導的重要功能。但長期以來，我國政府網站缺乏群眾參與的互動和交流。國脈互聯《2010年國務院組成部門政府網站績效評估總報告》指出，中央部委網站的公眾參與總體處于較低水平，雖然各網站開辟了互動交流渠道，但由于互動渠道不暢通、反饋不及時、答復率較低等問題，公眾參與效果較差。據UNDESA調查，我國電子政務電子參與度2004年、2005年、2008年和2010年分別排名32、50、20和32位。在亞洲地區，落后于韓國、日本、新加坡、馬來西亞等國家（圖1）。

圖12010年中國、韓國、日本、新家坡、馬來西亞電子參與度比較

（注：電子參與度指數（E-participationindex）是一個復合指標，包括評估政府網站信息公開的電子信息（E-information）指標、政民互動的電子咨詢（E-consultation）指標，以及評估電子政務對政府決策支持作用的電子決策（E-decision-making）指標。電子參與度指數用于衡量電子政務環境下政府工作流程和決策執行與公眾的互動程度，以及公眾參與和發揮民主化建設的程度。）

1.3電子政務在線服務層次不高

據調查，我國的地市級網站中，通過網絡提供的服務功能不到其職能的10%，沒有一家能通過網絡提供全程式服務。據中國互聯網信息中心（CNNIC）2010年報告顯示[④]，我國僅有不足0.3%的互聯網用戶使用過電子政務服務，這與我國電子政務服務水平不高有很大關系。根據2010年UNDESA調查，我國政府網站在第三、四階段（業務辦理階段和互聯互通階段）的得分遠低于第一、二階段（萌芽階段和提升階段）的得分，這表明我國電子政務在線服務層次不高，與真正實現“在線辦事”的目標存在很大差距（圖2）。

圖22010年我國與發達國家電子政務在線服務能力比較

（注：聯合國將電子政務在線服務分為四個階段：第一階段，萌芽階段（Emerging）：建立在線官方政府；第二階段，提升階段（Enhanced）：政府網站增多，信息動態化；第三階段，業務辦理階段（Transactional）：用戶通過網站實現在線辦事；第四階段，互聯互通階段（Connected）：跨越行政界線享受充分的綜合服務。）

2原因分析

聯合國對我國電子政務基礎水平、公眾參與和在線服務的評估情況，反映出我國電子政務在社會治理理念、電子政務總體設計、建設實施和效果評估方面存在“四大誤區”。

2.1治理理念上，“重管理，輕服務”

幾千年的歷史傳統和現有官僚科層的制度環境，深刻影響了我國政府行政管理理念。政府對于公眾處于強勢地位，管制思想相當嚴重，這種重管理輕服務的社會治理理念，影響了政府公共服務水平。隨著經濟發展和社會復雜程度增強，社會對公共服務的需求在快速增長，但我國政府重管理輕服務的傳統則與這種現實需求極不匹配。

這種治理理念反映到我國電子政務工作中，就表現為不注重電子政務公共服務。不論是國家推動的“金字”工程，還是各部門、各地自主建設的業務應用系統，從投入規模、應用深度來看，電子政務更多關注社會監管功能，而不是公共服務功能。以政府信息公開為例，北京大學公眾參與研究與支持中心曾對2008年度省級政府和相關部委的信息公開情況進行評估，結果只有29.03%（9/31）的省份和15.79%（6/38）的部委被認定及格。此外，政府信息公開的內容往往帶有選擇性，針對性不強，電子政務提供的服務和公眾需求之間存在著錯位，公眾關注度很高的教育、醫療、社保等內容，以及與企業經營相關的辦事服務相對缺乏。

2.2總體設計上，“重電子化，輕業務變革”

在對電子政務進行總體設計時，重視電子政務的技術，忽略電子政務制度建設。這種做法往往是因為將電子政務當成了“以電子形態存在的政務”，因此在實踐中只將現有的政務轉化成“電子”的形態，忽視必要的組織結構調整和政府業務流程優化，在建設電子政務信息系統時對制度障礙繞道而行，對應該簡化的政府業務流程視而不見，信息共享仍然壁壘重重，政府業務流程仍然紛繁復雜，電子政務對政府管理變革的推進作用微乎其微。

組織結構和政府業務流程缺陷是造成我國政務信息資源難以共享的根本原因。據調查，2010年全國平均僅28.08%的政務部門向其他部門提供共享信息，31.01%的部門獲得這些部門提供的信息，共享信息覆蓋的職能業務僅占政府核心職能業務的34.5%。信息資源共享率低，導致了許多問題。

第一，信息重復采集，增加政府成本。許多部門在處理業務過程中本可以采用其他部門已有的信息資源，卻由于該信息未對外提供共享，這些部門就不得不通過自己的信息收集渠道獨立地采集信息，這樣重復采集的過程耗費人力財力，增加了政府成本。

第二，形成信息孤島，業務無法協同。各部門不對外提供共享信息資源，電子政務信息系統就永遠是相互獨立的信息孤島，部門之間也無法實現業務之間的協同辦理，這不僅降低政府服務效率，還給公眾辦事帶來許多不便，降低公共服務的便捷性。

第三，難以拓展公共服務內容。一些公共服務必須要通過多個部門、地區之間信息資源共享才能實現，否則就不可能提供這樣的服務。例如，社保醫保信息系統不實現全國互聯互通，基本醫療保險信息不實現交換共享，就難以提供流動人口基本醫療保障關系跨地區轉移接續的公共服務。

2.3建設實施上，“重硬件，輕軟件”

電子政務的根本目的不在于表現形式上，更重要的是為公眾提供實用的服務，公眾帶來方便和實惠。但在實踐過程中，電子政務建設通常被當成“政府形象工程”，由于硬件設施相對軟件、信息資源更為顯而易見，軟件和信息資源的價值難以用肉眼來判斷，不少政府部門熱衷于建設“看得見、摸得著”的信息基礎設施，更好地“應付”評估和檢查，而對軟件、信息資源開發、系統運維不加重視。根據中國電子政務發展現狀研究白皮書統計，我國電子政務的采購額中硬件支出高達80%以上，而對于軟件和信息資源開發利用的投入相對較少。

電子政務建設過程中重硬件輕軟件的觀念，導致軟件、信息資源開發利用的投入與硬件投入比例失衡，呈現出高硬件投入、低軟件投入的狀態，巨資購來的硬件設施成為擺設，許多信息資源庫未能有效開發和共享，大量應當成為信息資源的信息流失嚴重，可供共享的高質量信息資源并不多見，而信息資源不足就難以吸引用戶使用信息網絡，信息的流動和共享無法實現，信息資源庫最終成為死庫、空庫，導致政府投資效益遞減。

2.4效果評估上，“重經濟效益，輕社會效益”

為了引導電子政務健康發展，我國政府和從事電子政務研究的機構已經開展了多年的電子政務績效評估工作，但是總體來看仍不成熟，很多地方政府將電子政務當成產業投資來進行評估，在實踐中采取管理經濟的手段來推進電子政務，過分強調電子政務的經濟效益、短期效益和直接效益，以衡量經濟發展的方法來衡量電子政務的成效，忽略了電子政務的社會效益、長期效益和間接效益，這種做法嚴重會低估了電子政務的作用和意義。

我國電子政務績效評估指標體系對社會效益不夠重視，主要體現在缺乏對社會公共服務便捷性、內容、范圍等方面的考核指標。以某省電子政務績效評估核心指標體系為例，如表2所示，評估體系的主要考核內容是基礎設施建設、核心業務系統建設以及信息資源庫建設等，涉及到便民服務的指標很少，只有服務對象滿意度和政務信息資源社會化利用兩個三級指標，至于如何讓公眾快捷準確得到服務以及提供個性服務等深層次的考核內容則沒有體現。此外，在電子政務績效評估過程中，以專業機構或專家根據評估標準打分或評價的方式，缺乏公眾使用程度和滿意度的實際調查，評估結果難以真實反映電子政務使用效果。

表2電子政務績效評估核心指標體系

3發展思路

要解決電子政務建設中出現的四個誤區，必須準確認識電子政務的本質，了解當前電子政務所處的環境，在新的歷史時期，推進電子政務和政府行政管理改革融合發展，走出一條具有中國特色的電子政務新路子。

3.1電子政務本質上是一種新型政務形態

電子政務是信息化環境下的新型政務模式。推行電子政務的過程，并非將原有工作方式和內容與信息技術簡單相加，而是要將信息技術融入到政府組織結構變革和政務流程優化的過程中。電子政務發展的過程，信息技術應用創新與政府管理創新相互融合、互動發展的過程。由于政府管理體制必須隨經濟社會的發展不斷變化，因此與政府管理體制相生相伴的電子政務一旦開始就永遠沒有結束。在我國，電子政務和行政管理體制改革共同承擔著建設服務型政府的重要任務。電子政務促進了我國行政管理改革，同時行政管理改革又支持電子政務發展，為電子政務營造必要的環境，電子政務與行政管理改革在互動中不斷前進，共同推進服務型政府建設。因此，我國電子政務戰略應充分結合行政管理改革戰略，電子政務與行政管理改革結合越緊密，電子政務的效益就越好（圖3）。

圖3電子政務和行政管理改革的互動關系

3.2當前我國電子政務建設進入體制革新的攻堅階段

根據前文論述可知，我國電子政務依賴于行政管理制度，推進電子政務必須加快行政管理改革。回顧我國電子政務的發展過程，從最初提出建設“三金”工程，到實施“政府上網工程”，再到現在逐步深化應用，實際就是傳統行政管理體制為適應新形勢而不斷進行改革的過程。當前，我國電子政務已進入由基礎設施建設為主向深化應用為主過渡，傳統的行政管理體制已不能適應電子政務縱深發展的環境。橫向上看，政府機構設置偏多、分設過細，部門之間職能交叉重疊，基于職能劃分的政府組織結構與基于業務流程的電子政務不相適應。縱向上看，政府組織機構層次過多，信息溝通緩慢，金字塔型的組織結構與電子政務對扁平化、網絡化的組織結構要求不相適應。政府業務流程上，行政審批過多過濫，行政流程不合理，與電子政務簡單、透明的業務流程要求不相適應。改變行政管理體制現狀，是一個長期的多方利益博弈過程，我國電子政務已進入由行政管理改革驅動的攻堅階段。

3.3必須統籌推進電子政務建設和行政管理改革

新階段要求將行政管理改革作為深化電子政務應用的重點工作，統籌推進電子政務建設和行政管理體制改革。因此，應在推進電子政務的過程中，利用信息技術促進政府組織結構設置創新，圍繞任務或過程建立組織結構，削減組織層次，打破職能壁壘，使政府由縱向金字塔向橫向扁平化發展，實現從“以職能為中心”向“以任務為中心”轉變。加快業務流程設計創新，推進行政審批制度改革，縮小行政審批范圍，簡化審批環節，將原來模糊的串聯業務流程改變為清晰的并聯的形態，提高流程效能，使政府向著規范、透明、服務、高效的方向發展，為電子政務提供良好的政務環境，推動電子政務不斷向前發展。

4對策建議

結合當前我國電子政務的發展環境，以電子政務與行政管理改革融合推進為思路，實現電子政務向深化應用全面轉型。現提出以下建議：

4.1將政府業務流程優化作為首要突破口

根據前文的論述可知，電子政務自始至終伴隨著政府組織結構調整和政府業務流程優化。但是行政管理改革涉及政府組織機構調整和各方利益的重新分配的博弈，不是一朝一夕、一勞永逸的事情，因此行政管理改革是推行電子政務的難點，也是一項長期的艱巨任務。相比較而言，政府流程優化對組織機構和人員編制的變動較少，比行政管理改革容易著手，因此可將政務流程變革作為深化電子政務應用、提升電子政務公共服務的突破口。例如，天津濱海新區以政務流程改革為抓手，整理和規范現行的業務流程，優化審批流程，使之明晰化、簡單化，大力推行限期審批、聯合審批等工作模式，使審批事項減少了46.7%，申請材料減少31．1%，辦結用時縮減了27%。政府業務流程優化，是當前推進電子政務可行、有效的手段，可以作為解決我國電子政務體制機制問題的首要突破口。

4.2創新電子政務公共服務模式

長期以來，我國“管制型”的社會治理模式決定了我國電子政務“以政府為中心”的建設模式，電子政務職能多用于社會管理。然而，當前我國建設服務型政府，要求電子政務向“以公眾為中心”的理念轉變，強化電子政務公共服務，最大限度地滿足社會公眾方便地獲取信息、接受服務。

具體有以下幾點要求：第一，在電子政務工程項目規劃和設計時，要對企業和社會公眾的需求進行充分調研，將需求最迫切的項目作為為優先開展的服務項目。第二，在電子政務工程項目實施過程中，加強政府各部門之間的溝通和協作，將各部門電子政務應用系統建設統籌規劃，對需要跨地域、跨部門、跨層次的公共服務項目進行信息集成，構建一體化的電子政務整體解決方案，為公眾提供方便、快捷的協同服務。第三，重點加強省級以下電子政務公共服務。由于中央和行政級別比較高的政府主要以宏觀調節、政策制定、決策指揮等為主，而行政級別相對比較低的政府更多是為社會提供直接的公共服務，因此對省級以下地方政府來說，要將電子政務應用系統建設的重點，放在為企業和社會與公眾服務上來。

4.3明確信息資源的所有權和使用權

信息資源共享是電子政務由低級向高級階段發展的關鍵環節和必然要求，深化電子政務應用，要求信息資源實現廣泛的共享。然而如前文所述，信息資源難于共享的根本原因，是政府基于職能的部門設置及其職能分割產生的利害關系，因此在政府體制難以變革的情況下，可從規范信息資源所有權和使用權入手。

具體可采取以下幾點措施：第一，通過立法規定信息資源的所有權。制定法律法規，對信息資源的所有權加以規定：盡管政務信息資源由各部門采集和管理，但采集和管理的過程是履行政府賦予的職責，因此該政務信息資源屬于政府和全社會，而不是屬于某一政府部門。此外，需要對信息資源的管理權、使用權，以及共享范圍、信息安全保障作詳細的規定，為信息資源共享奠定技術和法律法規基礎。第二，建立信息共享經濟補償機制。盡管政務信息資源本身屬于各級政府，但擁有信息資源的部門卻因為信息采集、管理、維護等耗費一定的人力、財力，因此有必要協調信息共享涉及的各個部門，共同建立一套信息共享經濟補償機制，由信息資源接收方給予對信息資源供應方一定的經濟補償，這有利于調動信息資源提供方的積極性，確保信息資源的持續共享。第三，通過信息資源共建推動信息共享。協調信息資源共建共享的各方部門，明確信息資源的采集、管理、開發、經營等權責，達成信息資源共建共享的契約，形成長效機制。

4.4發揮績效評估對公共服務的導向性作用

在服務型政府的建設過程中，公共服務將成為政府改革關注的重點，如何將電子政務的服務導向性客觀地反映到績效評估體系中，對于衡量電子政務社會效益的整體水平、確保電子政務符合人民群眾的要求或期望至關重要。

全面發揮績效評估對電子政務公共服務的導向作用，應該做到：第一，在設計電子政府績效評估體系時，其指導思想和原則、指標體系、操作方法和運行程序等都要充分考慮以公共服務為導向。第二，在建立電子政府績效評估體系過程中，對于衡量各級政府的公共服務是否提高了行政效率、降低了行政成本、改進了政府管理以及最大程度地方便了企業和公眾等指標，應當加大評估考核的權重。第三，電子政務績效評估體系必須科學準確地體現出我國服務型政府的建設目標，盡可能地構造出反映我國政務發展程度和公共服務水平的電子政務評估指標體系。

4.5加強推進民生領域的電子政務應用

建設服務型政府，重點是加強社會服務、保障和改善民生，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，這就要求電子政務發展中需加快推進民生領域的電子政務應用。

第一，推進民生領域的電子政務應用應當與構建社會主義和諧過程緊密結合。重點解決廣大人民群眾最為關心的醫療衛生、社會保障、就業、教育等服務，積極推進科研、文化、社區、公共安全等領域的信息技術應用，提高全社會的創新活力，增加全社會的和諧度。第二，推進民生領域的電子政務應用應當與人民群眾的切身利益緊密相關。最大限度地發揮廣大人民群眾的主體作用，充分確保人民群眾獲得更多的實惠，使得人民群眾能夠方便獲得各種信息，快速辦理與政府部門相關的各種業務。第三，推進民生領域的電子政務應用要圍繞政府部門業務聯動。要建立跨部門、跨地區信息資源共享的長效機制，建立起多層次、多類型、簡潔實用的便民服務體系，充分滿足人民群眾多樣化、個性化的服務需求。

4.6制定電子政務云遷移路線圖

云計算作為一種新型的信息技術服務與商業模式，能有效降低電子政務建設成本，提高政府行政效率，推動部門信息共享和業務協同。云計算將改變傳統的電子政務建設、運維和發展模式，使政府能擁有更多的精力與資金投入到提升政府辦公效率、改善公共服務和提高社會管理上來。

應該盡早制定電子政務云遷移路線圖：第一步，將四大數據庫遷移到統一云計算平臺中，實現數據遠程收集與存儲、網絡查詢與共享，促進部門間的資源共享和業務協同。第二步，推動各部門辦公系統云遷移，在統一云計算平臺上部署統一的辦公系統，實現郵件系統、電子公文系統、公務人員考核系統等共有的遷移。第三步，利用統一云計算平臺重新改造政府網站，使其實現分布式計算和統一的數據存儲。第四步，在統一的云計算平臺上部署業務系統應用，逐步實施業務系統云計算遷移，推動部門信息資源共享和業務協同。

作者簡介：

肖擁軍，中國電子信息產業發展研究院副主任，博士，高級工程師，長期從事信息產業和信息化戰略、政策研究，在電子政務、信息化與工業化融合、城市信息化規劃與方案研究等領域具有堅實的理論基礎和豐富的實踐經驗。

姚磊，中國電子信息產業發展研究院，博士，工程師，主要從事信息化、信息產業等方面的規劃與政策研究，在產業經濟運行分析、信息化發展規劃等方面有較深的積累。

李宏偉，中國電子信息產業發展研究院，博士，高級工程師，主要從事信息技術創新與政策方面的研究。