中國政府開始邁向“信息公開時代”。

4月24日，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）公開發布，將于2008年5月1日起正式實施。

很多人歡呼這部條例的出臺，認為它改變了中國兩千年來傳統的“統治觀”，明確了公民的“知情權”，具有“革命性的意義”，絲毫不亞于《行政訴訟法》和《行政許可法》。

關于這部條例的出臺，有很多說法，其中之一是，中紀委是最重要的推動力量之一。因為從源頭上防治腐敗，信息公開的作用是最大的。從源頭上治理腐敗是這部條例出臺的第一大背景。

4月24日，本報記者訪問了中國社科院法學所研究員、《條例》草案起草專家周漢華。周漢華認為，這部條例最根本的突破，或者說最大的要害，是把信息公開變成政府的法定義務。

改變了兩千年的傳統

《21世紀》：條例從國務院常務會議通過（1月17日）到發布（4月24日），再到正式實施（2008年5月1日），間隔時間比較長，為什么？

周漢華：這樣的時間差在行政法規中還是比較獨特的。這說明國家領導非常重視，是慎之又慎。因為政府信息公開相對于我們傳統的管理方式和治理理念來說，是一個革命性的變化。

看看國外就知道，比如美國1966年制定的《信息自由法》，一直到了1974年才實施。英國2000年制定信息自由法，經過5年準備期，到2005年才正式實施。

《21世紀》：你剛才提到它具有革命性的意義，我們傳統上有種“統治觀”，就是“民可使由之，不可使知之”。

周漢華：對。中國2000多年的歷史一直搞神秘政府，“法不可知，威不可測”，連法律都不想讓老百姓知道，更別說政府信息了。所以，政府信息公開的革命性意義絲毫不亞于《行政訴訟法》和《行政許可法》的制定，應該說是改變了兩千年來的傳統。

行政訴訟法確立了民告官制度，通過事后救濟的方式來制約行政行為。這個是下游。行政許可法等行政程序法，是在行政權力行使的過程中加強對它的監督。在中游和上游最重要的兩項制度，一是參與，一是公開，通過公眾參與和政府公開實現全流程的制約。而參與的前提是知情，所以說政府信息公開，或者說信息自由代表著行政法上了一個新臺階。

現在對條例文本可能會有很多不滿意的地方，但從歷史來看，意義很重大。包括從源頭上防治腐敗，信息公開的作用是最大的。實際上，仔細分析條例的出臺過程就會發現，中紀委是最重要的推動力量之一。

把信息公開變成政府的法定義務

《21世紀》：對這個條例的具體制度設計，您認為同現在的實踐相比，最大的突破或亮點在哪里？

周漢華：它會帶來6大變化，這也就是它的亮點。

在性質上，將把信息公開從單方面的恩賜變成申請人的權利；在范圍上，大大地擴大了信息公開的范圍；從程序上，規定了多樣而嚴格的公開方式，既有主動公開又有依申請公開，既有法定公開又有非法定公開，尤其是引入了依申請公開的形式；在法律地位上，條例作為國務院制定的行政法規，是目前信息公開領域效力層級最高的法律依據。

就救濟而言，原來一般沒有法定救濟途徑，只能采用傳統的反映意見或申訴的方式，結果充滿不確定性，現在可以通過行政復議、行政訴訟等法定救濟途徑監督政府依法公開信息。

在配套制度方面，條例要求政府應當準備信息目錄和公開辦事指南，指定專門人員，提供查閱條件，在時限內答復，建立違法責任追究制度等。這實際上是打開了政府信息資源管理的末端環節，必然會產生倒逼效應，促使政府機關完善整個政府信息資源管理制度。

我想，最根本的變化、最大的要害就是，把信息公開變成了政府的法定義務，不是恩賜，對民眾而言則是一種權利。條例雖然沒有明確寫出知情權的字眼，但是實際上明確了公民的知情權，它對我們的民主法治建設是里程碑式的。

法律原則和動力機制

《21世紀》：條例還規定了一個政府信息公開工作年度報告制度，這是不是說明法律自身就對保證其實施有一個動力機制？

周漢華：這個制度規定在我們國家的法律里還是第一次出現，我相信以后會被很多立法所吸收和借鑒。

把信息公開規定的實施情況發布年度報告，并且必須向社會公開，實際上就把這個法律的執法監督權或檢查權交給了公眾。這跟我們原來的執法檢查不一樣，原來一般是由人大常委會或者是國務院派人下去進行檢查。

《21世紀》：有說法提到，草案里明確規定了“政府信息公開為原則、不公開為例外”的法律原則。而正式條文里沒這一條，為什么？

周漢華：我參加了草案起草和立法過程中的討論，在我們起草的專家建議稿里，這一條肯定是有的。

現在沒有形文規定這一條，但是我想，盡管文本沒有那么表述，但實際上間接地肯定了這項原則。除非有法定理由不公開，如果找不到理由，從理論上、從法律邏輯上說，都必須公開。當然，現在沒有寫進去，是有些遺憾，具體怎么考慮的，我也不清楚。

有很多好的想法，應該說這個條例都吸收借鑒了。比如“工作秘密”，我們極力主張不能在法律里寫進這個概念，現在條例里找不到這個字眼了。因為“工作秘密”這個概念，老百姓跟政府打交道時碰到得太多了，它沒有邊界，你也沒有辦法掌握它的范圍。

實施還需很多準備和配套

《21世紀》：條例規定在信息公開工作中有一個保密審查的機制，現在大家比較擔心，這個審查的標準怎么界定，搞不好的話，會不會像以前一樣有太多不公開的理由？

周漢華：這是一個很好的問題，也是需要條例實施著力解決的問題。我們必須承認，我們傳統的保密管理體制，存在著定義過寬、定級過高，而且一定終身、不及時解密等問題。有關機關實際上早就啟動了修改保守國家秘密法的進程。

在對保密法修改最終完結之前，政府信息公開和和保密關系的處理，確實存在一定程度上此消彼長的關系。這會是條例實施當中一個很大的挑戰。

如果保密還是像過去那樣范圍太寬，什么都要保密的話，可能什么都保不住，既影響保密工作，也影響信息公開。我們希望這個條例的實施，能夠同時推動信息公開工作和保密制度完善。

《21世紀》：條例規定，如有影響穩定或者是不全面、虛假的消息，政府應發布及時準確的消息來澄清。但現在很多地方政府和部門搞信息發布的歸口制度，這對公眾獲得信息不一定是好事，在統一口徑之外獲取信息可能更不容易，一些地方可能會隱瞞信息。這個問題怎么解決？

周漢華：我認為條例規定發布信息來澄清，對于解決我們現在的一些現實問題很有好處。但是從信息公開制度本身來看，它這里用的是“發布”，條例其他地方用的是“公開”，這個制度本身不屬于一個典型的信息公開制度，在某種程度上是公共管理和危機處理的范疇。

從政府危機處理來說，在信息化、網絡化的社會發展背景下，我們一直建議應該讓公眾有多元的渠道獲取信息。應該說我們在危機管理制度方面還需要更多積累經驗，避免過去的一些教訓。

逐步上升為法律

《21世紀》：為什么沒有直接由立法機關制定法律，而是由行政機關制定行政法規？

周漢華：我們最初也是叫信息公開法，經過初步的研究發現，先訂條例在其他國家有先例。這個問題很復雜，需要探索，有一個改革的漸進性，這也適合我們現在整個行政法的制度構成。

再一個也希望通過條例的實施，能夠總結經驗，在一個不太長的時間里，再擴大范圍，把更多主體納入到信息公開的范圍，逐步上升為法律。