摘要  電子政務信息共享已成為社會公眾、公務員及各類社會團體日益緊迫的需求。然而，由于行政體制、管理模式、信息技術及其標準化、信息安全與保障、法制建設等方面的原因，電子政務信息共享面臨著一系列的障礙和問題。為了提高電子政務信息共享的效率，各級政府部門應當針對這些原因和表現，采取相應的對策。

關鍵詞  電子政務  信息共享  障礙  對策

隨著因特網的發展和電子政務應用的日益普遍，政務信息共享成為當代社會的緊迫性研究課題之一。與其他信息（如商務信息）相比，政務信息因其與政府的特殊相伴關系而顯示出獨特性質，并在信息共享方面提出特別的需求。政府不僅是其他各類信息共享活動的積極推進者和管理者，而且其本身也是信息共享活動的親身實踐者和受益者。隨著以因特網為基礎的全球信息高速公路建設的全面鋪開，我國電子政務信息共享進入引人注目的快速推進階段。[1]特別是在“十五”期間，國家重點推進了金關、金稅、金盾、金審等電子政務工程的建設，這些應用系統在提高政府行政能力和增強公共服務水平等方面發揮了重要作用。電子政務工程極大地促進了政務信息共享，使傳統的政府工作面貌煥然一新。與此同時，在電子政務工程建設過程中，由于政府、網絡等方面的特殊性，電子政務信息共享又面臨著許多障礙，從而在一定程度上制約著其效率的發揮，阻礙著電子政務信息共享活動的健康有序發展。本文擬就電子政務信息共享的障礙及對策展開分析。

1 電子政務信息共享需求及其類型

不論是在現實世界，還是在虛擬的網絡世界，各級政府部門總會以各種方式與人們的工作或生活相聯系，因此，政務信息的總量常常多得驚人。特別是自20世紀中期以來，隨著政府機構職能的不斷增多，政務信息趨于海量化。目前我國政府部門大約集聚了全社會信息資源總量的80％。而據聯合國教科文組織研究報告顯示，政府部門掌握的社會信息80%是有價值的。這些有價值的信息多是以網頁、文檔等非結構或半結構化的形式分散存儲在各級政府機構網站、政府專網、用戶本地機等各種不同的物理空間位置上，無法整合為統一的形式和統一的接口供政府工作人員和廣大群眾所方便使用。

政務信息只有通過交流才能成為資源和財富。大量的政府實踐表明，為了獲得滿意的信息交流效果，各種紙質的政府檔案和文件通常需要被大量復制分發。但與此同時，信息冗余問題也日益突出。在各級政府龐雜的政府檔案和文件中，海量化、冗余化正日益困擾著政務信息的利用。20世紀90年代以來，隨著計算機技術和網絡技術的發展，網絡環境初步形成，政務信息交流活動發生了革命性的變化：政府檔案和文件傾向于以數字形式表達，通過網絡存取、傳遞和提供利用，載體形式日趨多樣，內容更加豐富，幾乎覆蓋全社會所有領域。由于信息具有天然的可共享性，因特網的出現更是為其實現提供了極大的便利，因此，隨著因特網的發展，電子政務信息共享需求日益增多，不僅存在于政府內部各部門之間，而且存在于政府和社會公眾、政府與各類社會團體之間。

這些信息共享需求從不同的角度有不同的劃分。如：按內容劃分，包括科技信息、經濟信息、文化信息等；按信息運行狀態劃分，包括連續性信息、間隔性信息、常規性信息和突發性信息；按信息表現形式劃分，包括語音信息、文字信息、數據信息、圖形信息、圖像信息；按信息傳遞方向和特點劃分，包括上情下達類信息（如政府宣傳性信息）、下情上傳類信息（如公眾反饋性信息）、橫向溝通類信息（如政府部門之間的雙向交流性信息）；按信息能否公開劃分，包括可以完全對社會公開的信息（如國家信息政策和法規信息）、只在指定的系統或部門之間（含內部）共享的信息（如在財政部門與銀行之間的外聯網上流通的信息）、只在本系統或部門內部共享的信息（如內部會議紀要）、只對某一或某些特定的個體開放的信息（如有關國防部署、尖端科學技術發展計劃、黨和國家領導人的秘密談話或行動計劃等尚未解密的絕密信息）。
網絡環境下，政務信息共享的主要形式是構建電子政務，推動政府上網，包括制訂適應網絡時代特點和要求的開放式、原則性的法規，統一相關技術標準及規范，將現有的、未來要建設的縱橫向的各級政府網絡和應用系統聯結起來，使之成為有總體規劃的互聯互通的國家政務服務平臺，包括內部局域網、外部互聯網、系統通信系統和專用線路等硬件部分，以及大型數據庫管理系統、信息傳輸平臺、權限管理平臺、文件形成和審批上傳系統、新聞發布系統、服務管理系統、政策法規發布系統、用戶服務和管理系統、人事及檔案管理系統、福利及住房公積金管理系統等軟件部分。在這樣一個平臺上，政府機構應用現代信息和通信技術，將政務信息的發布、管理、服務、溝通等功能遷移到因特網上，實現政府與公眾、政府與公務員、政府與各類社會團體之間的信息交流和共享，主要包括介紹政府部門機構職能等基本信息，向社會公開政府部門的政策法規、辦事程序等政務信息，提供政府電子服務窗口，宣傳地方產業，接收公眾反饋信息等。其具體應用可分解成三部分，即政府部門內部的電子化辦公，政府各部門之間及金融、電力等重要營運部門之間通過計算機網絡進行的信息共享和實時通信，以及政府部門與社會公眾之間通過網絡達成的雙向信息交流。通過電子政務信息共享，使政府機構超越了時間和空間及部門之間的分隔限制，有助于向社會提供優質和全方位的、規范而透明的、符合國際水準的管理和服務，如政府職能宣傳、政府公文系統、政府事務協作、網上信息查詢、網上便民服務、電子報稅、網上報關、網上采購及招標、網上福利支付、網上身份認證等。顯然，這對于全面樹立各級政府在世人面前的公開形象、轉變政府職能和工作作風、提高辦事效率和管理水平、促進政務公開和廉政建設是有著劃時代意義的。

在上述各種類型的政務信息中，各級政府機構是當之無愧的信息搜集者、生產者、發布者和管理者。例如，在美國，絕大部分政務信息是由聯邦政府搜集、生產和發布的，數百個聯邦政府機構（如普查局、經濟分析局、勞工統計中心、教育統計中心、醫療保健統計中心等）擁有政務信息搜集、統計和調查的職能。這些信息除了一部分仍以傳統的印刷品形式存在外，主要在網絡環境下通過各級政府機構的Web站點發布。

2 電子政務信息共享的障礙

我國的電子政務工程建設已取得實質性進展。截至2005年底，96.1％的部委單位、90.3％的省級政府、94.9％的地市級政府、77.7％的縣級政府已經擁有網站。[3]與此同時，跨部門的政務信息共享也開始進入到縱深層次。例如，由海關等12個部門共建的電子口岸共同開發出一批應用項目，提高了通關效率。同時建立了一批地方電子口岸，不僅成為政府監管的有力手段，而且整合了物流、商務服務，促進了地方區域經濟社會的發展[4]；由百度公司推出的“電子政務信息共享解決方案”以百度先進的信息整合處理技術為核心，為政府內網和政府信息門戶建設高性能信息共享平臺，能夠將相關地區、機構、組織等多種信息源的信息集中共享，讓用戶在一個地方即可獲取到所需要的各種相關信息，使電子政務由“形象工程”變成“效益工程”，有效提高政府工作效率，大幅提升政府威信和公眾形象。

但總的來看，由于長期形成的政府部門的條塊分割慣例，政務信息跨部門共享困難，信息孤島現象嚴重。我國電子政務信息共享的整體水平仍然較低，信息共享不時涌現出低效率甚至無效率的情形。在推行電子政務信息共享的過程中，存在著一系列障礙，亟待克服。

2.1 行政體制與管理模式

電子政務信息共享必然會涉及到電子政務與傳統政務的沖突，并具體表現為傳統行政體制與管理模式障礙。傳統政務由于職能所賦予的權力是按照條塊方式劃分的，各級政府部門各自為政，所采集的信息資源往往會形成獨家壟斷，有效的信息共享制度和機制無法建立。在權力和利益驅動下，政務信息很難實現公開和共享。推進電子政務信息共享必然要求政府管理模式由傳統的集權方式走向分權民主方式，原有的金字塔式的權力模型被打破，取而代之的是形成扁平化的權力結構。但這一管理模式的變革卻不會自動展開，舊有的模式和勢力會竭盡全力阻撓這一變革。與此同時，政府官員當中普遍存在的“短視”性、壟斷性、官僚主義作風以及其他種種不良的工作習慣和趨利行為也會產生負面影響。[6]倡導電子政務信息公開和共享必然會損害了某些心存私念的政府官員的利益，他們會試圖阻礙信息共享計劃的推進。由于缺乏統一規劃和管理，信息資源多頭采集、重復建設、浪費巨大。大部分數據庫不共享或只在有限范圍內共享，使用成本太高。

2.2 信息技術及其標準化和規范化

電子政務信息共享不僅僅指簡單的政務信息的網絡傳輸和基于人力理解的政務信息的網絡利用，還包括網上不同應用系統之間政務信息內容的智能理解和自動交換。網絡技術的發展導致了“地球村”的形成，使人類共享電子政務信息資源變得十分方便，但是，由于數字鴻溝的存在，以及客觀上信息資源分布的多行業、多部門、多地域特征，信息資源存在著分散、搜尋和利用不易的問題。特別是在集成、導航、檢索和定位信息資源時，一些信息弱勢群體常常缺乏起碼的技術支撐。因此，因特網和電子政務的出現并不意味著有效率的信息共享活動就能水到渠成，更不意味著每一社會公眾或組織機構都能平等地擁有共享政務信息的機會。電子政務信息是關系到國家主權和國家安全的重要戰略性資源。在電子政務信息共享中，離不開具有自主知識產權，并能與國際標準接軌的信息技術和相應的標準體系。[8]而實際上，我國與電子政務相匹配的電子簽名、電子認證等技術的整體研發能力還十分薄弱，信息技術標準化建設更是相當落后。隨著電子政務向縱深層次發展，缺乏自主知識產權和統一標準的電子政務必將危機四伏，如系統沖突、重復建設、網絡擁塞等。

2.3 信息安全與保障

信息安全在一定程度上體現了電子政務信息共享的生命力。信息安全涉及安全的操作系統、安全的硬件平臺、安全的數據庫、強認證設施等。電子政務信息安全與保障的重要性在于政府部門（包括網上政府）通常珍藏了大量的具有一定密級要求的高價值的信息，這些信息的不適當公開或篡改可能會產生極其嚴重的惡果，如危及國家安全或政黨利益、給犯罪分子以可乘之機、引起社會恐慌等。在電子政務信息共享過程中，隨時可能面臨各種各樣的威脅，如電腦故障、病毒感染以及遭遇到黑客的侵入、泄密、篡改等。沒有安全保障的政務信息共享，后果肯定不堪設想。安全的電子政務信息共享解決方案應能為用戶提供安全可靠的信息瀏覽方式，可以通過設置用戶權限來控制每個用戶所能瀏覽的信息內容，能夠在絕對物理隔離的網絡環境中滿足內網用戶不用訪問外網也能安全瀏覽豐富的網上信息。

2.4法制建設

電子政務信息共享的前提是信息公開，擴大公眾對政務信息的透明度。為此，國家有必要以法律法規的形式明確規定公眾對政務信息的知情權，正確處理政務信息公開與保密之間的關系。只有這樣，才有可能確保公民參政、議政的權利，將政府各部門及其公務員置于有效的監督之下，促進政府工作的民主化和科學化。目前，我國在計算機和網絡立法方面已經取得了一定的成效，但有關政務信息公開和保密方面的法律法規卻比較欠缺。長期以來，我國各級政府部門常常隨意地以“內部資料”為名拒絕向公眾提供有關信息，這勢必嚴重地制約著政務信息共享的效率。

除了政務信息公開外，在政務信息的采集、發布與儲存、共享交換機制、監督機制等方面亦缺少相關的法律法規。

3 電子政務信息共享的對策

長期以來，由于政府與公眾、政府與公務員、政府與各類社會團體之間的信息共享存在障礙，大量有價值信息被閑置而不能得到合理開發和利用。這種狀況已經產生了嚴重的后果，如使某些政府腐敗行為有可乘之機、公眾對某些信息（如公共信息）的知曉權不能得到有效保障等。為此，作為社會發展的組織者和協調者的政府，應當充分借鑒商務及其他領域信息共享的經驗，深刻認識和把握我國在推進政務信息共享中面臨的種種障礙和問題，采取適宜的對策。這不僅有利于充分利用政務信息中既有的存量資源、開發新資源，而且對于創建穩定、可靠、高效的網上政府亦具有十分重要的意義。當前，電子政務信息共享的首要任務是：以政府網站為平臺，將現有的、未來要建設的縱橫向的各級政府網絡和應用系統聯結起來，徹底打破以往政府管理中條塊分割、各自為政的現象，為國家機關、地方政府、企事業單位、社會公眾等各類用戶提供個性化的智能服務。

3.1 深化行政體制和管理模式改革與創新

在政府日常工作行為中，政務信息壟斷現象相當嚴重。特別是在我國，無償采集宏觀市場信息的行政權力通常為政府所專有，而不允許其他社會公眾或經濟組織介入。作為一個非盈利的公益組織，如果政府利用無償獲取的信息參與增值服務，或者在分配信息時采取非透明性和歧視性做法，必將帶來不公平和不公正問題，引起社會的強烈不滿。[9]目前，我國政府職能正在從管制型向服務型轉變。也就是在進一步搞好經濟調節、社會監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。為了更好地為社會提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務，以不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益和公共需求，各級政府部門應當轉換觀念，以信息網絡的發展為契機，將行政體制和管理模式的改革與電子政務信息共享解決方案的創新緊密地結合起來，利用網絡有效地提供交互式服務。通過深化改革現行行政體制和管理模式，形成扁平化的分權民主權力模式，將有助于高效地共享政務信息，加快政務信息傳遞和反饋的速度，真正實現政府與全社會公民共同參政議政的目標。

發展電子政務并不意味著將現有的政府管理運作的框架簡單地搬到網絡上，而要按照電子政務內涵的要求將原有的政府職能進行重組，形成新的運行機制。在電子政務建設的較高級階段應力圖實現公眾的“一站式”訪問，即無需知曉現實政府各部門的職能劃分，不需了解某件事應由政府哪個部門負責，而直接獲得自己想要的服務。這就要求政府考慮以生活實踐組織服務項目，注重跨部門的信息共享和業務協同，將相關內容按照公眾的要求組合起來。

3.2 建立信息技術創新與標準化機制

在我國傳統政務中，地區或部門的條塊分割、各自為政現象十分突出，這勢必造成政務信息的巨大浪費和政府活動的低效能。電子政務工程建設應力圖避免這一弊端的再現。國家主管部門應當從宏觀的戰略高度入手，對電子政務發展進行整體規劃和設計，通過信息技術的創新和應用，為政務信息共享創造基礎性環境和條件。

標準化是我國電子政務工程建設的基礎性工作，是電子政務系統實現互聯互通、信息共享、業務協同、安全可靠的前提。在開展信息技術創新的同時，應按急用先行的原則，推出適合我國國情的電子政務標準體系，通過建立統一標準，整合現有信息資源，避免各自為政和重復建設的現象。據悉，早在2002年初，國務院信息化工作辦公室和國家標準化管理委員會就著手成立了電子政務標準化總體組，全面啟動電子政務標準化工作。總體組已經制定了《電子政務標準》，從電子政務總體標準、電子政務應用業務標準、電子政務應用支撐標準、網絡基礎設施標準、信息安全標準、電子政務管理標準等六個方面構建了電子政務標準的基本框架。[10]當前，標準化建設的重點是解決各地方、部門相互獨立的業務系統間的“互聯互通”，即數據、業務和系統的整合。

3.3 構筑具有自主權和自控權的信息安全保障體系

信息安全是實現電子政務各項職能的重要保證。在電子政務信息共享中，信息安全不僅是一個技術問題，而且是一個復雜的社會問題，對國家安全、社會穩定和經濟發展產生深遠影響。信息安全保障體系建設涉及保密性、完整性、可用性、真實性和可控性等具體要求。當前，要重點加強信息安全產品的全局配套和科學布置，建立若干個應急支援中心和數據災難備份基礎設施，構筑具有自主權和自控權的信息安全保障體系。

3.4提升國家公務員的信息素質和整體業務水平

國家公務員的素質主要表現在道德修養、價值觀、自控自律能力、知識和理念、解決問題和駕馭局勢能力、人格魅力等方面。隨著網絡社會的形成和電子政務的發展，信息素質成為引人關注的話題。高信息素質的國家公務員應當具備如下能力：知道公眾何時需要信息，知道解決特定的問題需要什么樣的信息，知道如何獲取所需要的信息，知道如何組織、分析處理、管理和評價信息，掌握運用信息有效地解決問題的技能。信息素質的提出，勢必對國家公務員的知識結構、知識存量和知識潛力提出了更高的要求。國家公務員不僅要具備執政為民的思想覺悟，而且必須具備信息、計算機、網絡等多學科領域的知識背景。從實際情況來看，在國務院近1.7萬名公務員中，65%具有大學本科以上學歷。但在地方政府共540萬名公務員中，具有大學本科以上學歷的卻不足18%。各級政府應以行政管理體制改革為契機，以開放促進改革，調整和優化人員結構，選拔一批綜合素質高、業務能力強的專業人才充實到政府部門。在公務員知識更新和技能培訓方面，信息技術知識更新和技能培訓應當擺在首位。此外，面對信息技術一日千里的實際，還應當建立公務員終身教育的制度，形成“學習型”政府。

3.5 建立完善的立法保護體系

目前，我國政府正從“人治型”向“法治型”轉變。隨著行政許可法的頒布實施，國務院發布全面推進依法行政實施綱要，政府正逐步向法治政府方向轉變。政府必須遵循法的實體和程序規定，遵循法的原則和精神，依法行政，建立陽光下的政府。同時，伴隨著我國電子政務的啟動和開展，各種矛盾和沖突不斷產生，如政務信息公開與保密、電子簽名和電子認證、網絡互聯互通與局部隔離、電子文檔保護等，均應盡快立法規范。在構建立法保護體系的過程中，既要考慮當前各種應用的需求，也要兼顧未來信息技術發展對信息共享的影響。

在我國，目前最重要的是建立政務信息公開制度，出臺《政務信息公開法》。我國企業尤其是經濟勢力較弱的中小型企業獲取政府經濟信息十分困難。政府的許多非保密信息和保密信息一樣，對公眾實行封鎖。另外，公眾申請政務信息公開也沒有一個成文的法定程序。盡快制定《政務信息公開法》，有助于促進政府工作的法制化，加強社會公眾對政府工作的監督，發揮信息資源的經濟價值。西方國家已經為建立“陽光下的政府”出臺了一系列相應的法律法規，如《行政程序法》、《政府會議公開法》、《信息自由法》等，這一經驗值得我國借鑒。在政務信息公開中，應強調“政務信息以公開為原則，不公開為例外”，即除了涉及國家秘密、個人隱私、商業秘密、正在討論不宜公開的內容和法律法規、禁止公開的其他政務信息以外，政府有責任公開其他的任何信息。在政務信息公開中，必須向公眾提供方便靈活的獲取政務信息的程序與手段。不僅應該具體規定公開的政務信息的范圍、時間、次序、步驟和方式，而且要設計出公民簡便、快捷地獲取政務信息的程序、渠道和工具。