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中國電子政務領導體制的建立原則
來源: 作者: 發布時間: 2009-12-21

應該將電子政務的體制問題放在我國信息化的整體考慮中解決,如果設立中央一級的信息委難度較大,可以考慮盡早恢復國信辦,下設電子政務機構,并依照責權對等的原則,賦予更大的推進和協調的行政能力。

一、重要機構的缺位是我國電子政務領導體制的大問題

近年,我國電子政務快速推進,取得很大成績,但也存在不少問題。其中,電子政務領導體制和推進機制方面的問題,特別值得高度關注。事實上,電子政務發展中的許多問題,與體制機制中存在缺陷有關。

以工信部楊學山副部長在“2008中國電子政務論壇”上的講話為例。他列舉出我國電子政務中存在以下問題:1、認識不到位;2、人的觀念、能力不適應;3、動力不足,阻力不小,體現在習慣、制度、利益方面;4、制度沒理順,協調缺章法;5、發展不均衡,前后不銜接;6、管理體制不健全;7、運行機制還在探索中;8、人才隊伍、裝備和技術支撐跟不上。其中,從第三到第七,8個問題中有5個屬于體制機制的問題。

在個人看來,我國電子政務體制機制方面最關鍵的問題,就是存在著重要職能機構的缺位。

從我國電子政務(信息化也一樣)推進的歷史和實踐來看,我們非常需要一個頂層、專管、超脫、強力的領導和協調機構。

頂層:是因為電子政務頂層推進所需的全局謀劃、整合協調等工作,下層無法越俎代庖;

專管:電子政務是現有政務機構及其活動方式的轉型,需要在劃清責任的基礎上,設置專門職能機構作為責任主體和問責對象,由此機構將責任化為推進電子政務的源源不斷的強大動力;電子政務不是一蹴而就的,必須有保證性的機構編制和相對穩定的專職隊伍,作為該機構履行其重大職責的前提條件;

超脫:電子政務所需的轉型,一是需要該機構超脫于部門局限,如果推動各部門轉型的任務與特定部門本身的任務攪和在一起,它就很難取得其他部門的積極配合;二是轉型勢必沖擊現有的行政運行秩序,該機構最好能超脫于日常行政運行;

強力:應本著責權對等的原則,賦予該機構以決策、執行和協調方面的足夠的行政權限。

從我國電子政務實踐來看,我們缺少一個集以上特性于一身的行政機構:在2008年國信辦并入工信部以后,國家信息化領導小組已無頂層、專管和超脫的執行機構,工信部屬下的司、處在協調其他部門和地方時,一旦觸及權益,便難以勝任;國辦、中編辦雖處頂層,缺點是不專管、不超脫,比較起來,國辦承擔著異常繁重的日常行政運行的職責,他們想必更希望保持、而不是沖擊現有行政機器的運行秩序;原國信辦及屬下的電子政務組能夠滿足頂層、專管和超脫的需要,當時的缺點是不夠強力,現在可惜這一機構已不復存在。

二、重要機構缺位的不利影響

此重要機構的缺位,對我國電子政務推進的實踐效果帶來諸多不利的影響。這不僅反映在決策力上,更反映在執行力上:

責任與難度巨大的電子政務全局謀劃、部署實施和利益協調,更加無人負責。例如,電子政務“頂層設計”、“縱強橫弱”等幾年前早已被提出來,但至今不僅問題依然如故,而且甚至有增無減;

靠現有體制慣性推進,存在著“建設”順風順水成績顯著,“轉型”困難重重舉步維艱的結果。在實踐中,人們傾向于選擇先易后難的推進路徑,結果致使難題累積,矛盾加劇。其難點主要集中于信息化與改革的結合部;

動力結構不平衡,帶來條塊間和條塊內電子政務實踐發展的不平衡。哪里責任邊界清晰,加上權力、能力等條件較好,哪里的電子政務往往進展就大,反之就小。由于上述重要機構的缺位,便很難改變這種傾斜的動力結構,也就難以解決電子政務發展的不平衡狀態;

在電子政務發展與轉型的部門間和條塊間的利益博弈中,缺少頂層、專管、超脫、強力的信息化機構從中平衡、協調和引導,則不利于形成“整體的政府(whole of governments)”、“統一的步調(act as one)”、互操作的業務體系、乃至非歧義的語言,而這些是國際公認的國家推進電子政務的重要原則。聯想到“三網融合”的艱難,我們不難想見利益博弈對轉型的影響;

頂層的問題如果長期不解決,勢必阻滯和影響地方和部門電子政務的健康發展。當然,即使設置了這一頂層、專管、超脫、強力的機構,由于電子政務特別是轉型本身的難度,也不一定就能確保從根本上完全解決上述問題,不過,這種重要機構的缺位更不利于解決上述問題則已被實踐所證實,是確定無疑的。

三、問題不宜久拖不決

我國的電子政務已進入新的發展階段,具體表現在:

一是由能力建設為主轉向以應用主導為主,當然能力建設是一個持續的過程,下一步還會不斷提升電子政務能力,但大力開發應用,將已建成的特別是閑置的能力應用起來,是更為突出的任務;

二是由政府自我服務更多地轉向公共服務,當然G2G仍是電子政務的重要內容,仍要以此降低行政成本,提高行政效率,但在建設服務型政府的要求下,電子政務必須加強G2B和G2C服務,讓社會公眾滿意;

三是由信息發布為主轉向加強辦事服務,公眾對當前電子政務各項業務評價最高的就是信息服務,相形之下,電子政務在其它方面的公共服務、在為公眾和企事業單位提供辦事便利方面,需要加以重點改進;

四是由分散的信息孤島轉向系統整合,包括讓用戶可以在線也可以使用線下的各種方式接入電子政務服務;包括政府不同部門和上下之間的信息系統互聯互通,為信息共享和業務協同奠定基礎。

電子政務新階段的工作重心與其說在“發展”,不如說在“轉型”,因為一方面,電子政務在由自我服務為主轉向公共服務的情況下,要想真正提高服務公民和服務社會的水平,就必須在資源共享、業務協同上取得突破;另一方面,多年來電子政務按業務線分頭建設的各類系統(即樹“煙囪”),已帶來整體績效的損失,不應再繼續下去,必須通過整合創新,轉變為一個整體的、協調的服務型政府。

為此,必須盡快解決上述重要機構的缺位問題。

電子政務業務線的梳理、整合,必然要面對大量跨部門的和縱橫協調的難題。我們不能再一廂情愿地寄望于靠現有體制的慣性推動,最終就可以磨合出理想的服務型的電子政府;恰好相反,公共服務的對象在下面、在地方,要真正做到以用戶為中心,就要盡量在貼近他們的地方提供整合的服務。可是,“縱強橫弱”問題多年來的慣性發展,結果是“煙囪”變得越來越粗大和強硬,條條的“數據大集中”使得地方政府信息整合與共享的難度加大。

電子政務面對新階段的轉型要求,在政府職能轉變的基礎上,起碼在某些領域和部位,政務流程的改革和創新將提上日程。信息化進程中的流程重組和創新歷來就不是單純的技術問題,必然會觸及深層的利益關系和權力分配,其失敗的風險遠遠大于此前的信息系統建設期。面對轉型的風險,我們與其把希望過度寄托在“一把手”個人身上,不如以體制的完善、以制度的力量彌補人治的不足。

在可見的未來,電子政務的發展,尤其是轉型,會更多、更密切地與行政改革的問題結合在一起,其工作量、特別是工作難度之大遠遠超過以前階段,這就更需要在體制上予以保證。總之,前述重要機構的缺位問題不宜久拖不決。

四、建議

這里所述的重要機構缺位問題,其實不僅反映在電子政務領域,信息化的其他領域也存在類似問題。

實踐表明,國家信息化領導小組的日常辦事機構?D?D國信辦并入工信部,雖然有利于推進工業領域的信息化,但并不利于其他領域信息化的推進。工業化與信息化融合,絕非僅限于工業與信息化融合,即使工業信息化本身也離不開其他領域的信息化。就其對電子政務的影響來看,國家信息化領導小組缺少一個超越條塊局限的日常執行和協調機構,事實上削弱了頂層的決策支持、部署實施和宏觀協調的能力。

10年前的經驗教訓值得汲取。1998年國務院機構改革時,曾一度將當時承擔跨部門協調職能的國信辦撤銷,并入當時新成立的信息產業部,但不久便又重新恢復建立。如果說,當時在信息化推進中,客觀上需要這樣一種超越條塊局限的體制設置,那么,在信息化越來越多地涉及整合、轉型和創新,日益觸及深層利益關系和權力結構的現階段,這種重要的體制設置的必要性則更是有增無減。

為此,個人強烈建議:國家盡快采取有效措施,在非常設的國務院信息化領導小組和常設的部委之間,設立一個超越部門權益之上、又能承擔日常決策支持、實施和協調的行政機構。

具體可以考慮從兩個方案中選擇:

一是將電子政務的體制問題放在我國信息化的整體考慮中解決,如果設立中央一級的信息委難度較大,可以考慮盡早恢復國信辦,下設電子政務機構,并依照責權對等的原則,賦予更大的推進和協調的行政能力;

二是專門就電子政務設立一個能夠滿足前述要求的機構,可以考慮以現有的機構為基礎,如中編辦,但需清晰界定其電子政務方面的責任與權限,該機構應直接對國家信息化領導小組負責。

個人更傾向于第一方案。理由一方面是信息化整體推進和宏觀協調的確迫切需要;另一方面,依托國信辦的體制設置推進信息化,從1993年的國家信息化聯席會議的執行機構算起,已經跨越了三個五年計劃的時間,積累了豐富的經驗教訓,設置和運作起來不會增加額外的條塊摩擦阻力。

時不我待,建議抓住“十二五”相關規劃研究與編制的時機,充分研究,早做決策和調整。


 

 

 

 
 
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大沢萌